تحلیل مرکز پژوهش‌ها از بسته خروج غیرتورمی از رکود

 

به گزارش خبرگزاری فارس، مرکز پژوهش‌های مجلس بسته سیاستی دولت را مورد نقد و بررسی قرار داده است.

در بخش نتیجه‌گیری این گزارش آمده است: این بسته یک چارچوب سیاستی مشخص و نسبتاً منسجم است که خط کلی دولت برای حداقل دو سال آینده (و حتی در بعضی از سیاست‌ها تا پایان دولت یازدهم) را مشخص می‌‌کند.

این واقعیت مهمترین وجه مشخصه و ممیزه بسته مذکور است که امید به سازگاری تصمیمات و جلوگیری از تصمیمات و سیاست‌های یکباره را ایجاد می‌‌نماید. واضح است که اتخاذ تصمیمات بی‌‌قاعده و چارچوب همواره یکی از مسائل اصلی مؤثر بر انحطاط اقتصاد کشور بوده است.

برآوردها نشان می‌‌دهد که برای بازگشت درآمد ملی سرانه به‌عنوان معیاری از رفاه اجتماعی، به سطح سال 1390 با فرض رشد اقتصادی 4 درصد بیش از 6 سال و با فرض نرخ رشد 5 درصدی حدود 5 سال گذشت زمان نیاز است که این مسئله اهمیت اتخاذ تصمیمات مناسب برای رشد اقتصادی را نشان می‌‌دهد.

با این حال در بسته پیشنهادی دولت هدف کمی رشد مشخص نشده و صرفاً به خروج از رکود اکتفا شده است. تنها در صورتی امکان ارزیابی نتایج بسته مذکور به‌منظور اتخاذ تصمیمات تکمیلی در آینده فراهم خواهد بود که اهداف کمی بسته به‌طور روشن مشخص شوند.

برآوردهای این گزارش نشان می‌‌دهد که با تداوم وضع موجود (حتی سال‌های قبل از رکود) در سال‌های آتی نه چندان دور، مسئله اصلی و حاد اقتصادی و اجتماعی ایران بیکاری فراگیر خواهد بود که لازم است امروز که در موضع تصمیم‌‌گیری هستیم به آن توجه نشان داده شود.

حتی با فرض رشد اقتصادی 5 درصدی با فرض تداوم رابطه غیرقابل قبول میان رشد و اشتغال‌زایی فعلی، در سال 1400 بیش از 5 میلیون بیکار در ایران وجود خواهد داشت. در رابطه با رشد اقتصادی اشتغالزا علاوه‌ بر اهمیت بالای تصحیح ساختار بازار کار (قوانین مرتبط، نظام آموزشی و...)، اتخاذ چند سیاست ضروری است:

• کاهش وابستگی اقتصاد ملی به نفت،

• مدیریت صحیح واردات،

• حمایت از بنگاه‌‌های تولیدی با در نظر گرفتن مقیاس آنها.

گرچه در بسته پیشنهادی مذکور به اولویت داشتن بنگاه‌‌های کوچک و متوسط در تأمین مالی توجه شده است، اما اجرایی شدن آن و عدم تکرار تجربیات گذشته در رابطه با حمایت بنگاه‌های کوچک و متوسط نیازمند استراتژی مناسب و چارچوب مشخص است. در بسته پیشنهادی دولت رویکرد مشخصی برای مدیریت واردات مشاهده نمی‌‌شود و در رابطه با کاهش وابستگی به نفت نیز تناقضاتی در حوزه سیاست‌های مالی و سیاست‌های بخشی مشاهده می‌‌شود.

در بسته پیشنهادی دولت ذکر شده است که تدوین این بسته با فرض تداوم وضع فعلی تحریم‌ها صورت گرفته است. لذا سیاست‌های بسته مذکور با سناریوی تشدید تحریم‌ها چندان سازگاری ندارد. (به‌عنوان مثال، بسیاری از سیاست‌های ارزی و پولی به جهش ارز و تورم گره خورده است که خود می‌‌تواند متأثر از نتایج تعاملات خارجی باشد).

انطباق سیاست‌های پیشنهادی با اقتصاد مقاومتی محل تردید است. برای ارزیابی میزان انطباق هر سیاست با اقتصاد مقاومتی پاسخ این سؤال راهگشا است: آیا با اجرای این سیاست‌ها اگر اقتصاد ایران با تحریم‌‌ها یا فشارهای بیرونی بیش از گذشته مواجه شود، اقتصاد ملی آسیب‌پذیری کمتری نسبت به قبل خواهد داشت؟ با در نظر گرفتن بسته پیشنهادی دولت به‌نظر نمی‌رسد که پاسخ سؤال مذکور یک پاسخ روشن و قاطع باشد. به‌عنوان مثال فرض کنترل تورم و پایه پولی یک فرض ضمنی بسیار قوی در بسته مذکور است که در شرایط تشدید تحریم‌‌ها محقق نخواهد شد یا سیاست‌های پرهزینه پیشنهادی در بخش انرژی (افزایش ظرفیت تولیدی نفت و گاز)، در آن شرایط قابل تحقق نخواهد بود.

با وجود آنکه در بسته پیشنهادی به منظور خروج از رکود طی سال‌های 1393 و 1394 ارائه شده است، بسیاری از سیاست‌های پیشنهادی در آن اساساً امکان اجرایی شدن مؤثر آنها به نحوی که طی سال‌های مورد نظر منتج به نتیجه مورد نظر شود وجود ندارد.  به‌عنوان مثال حل مشکلاتی نظیر مدیریت بدهی‌های دولت، انضباط مالی و پولی، وصول مطالبات معوق، فروش اموال مازاد بانک‌ها، کنترل تورم و اتخاذ سیاست‌های مناسب پولی و ارزی متناسب با آن و... که همگی از جمله مسائل مورد دغدغه اقتصاد ایران هستند طی این دو سال ممکن به‌نظر نمی‌‌رسد. علاوه‌بر همه اینها هدایت بانک‌ها به سمت حمایت از بخش‌‌های پیشران هم با در نظر گرفتن بانک‌ها به‌عنوان بنگاه‌های اقتصادی مستقل از دولت محل تردید است.

همان‌طور که استدلال شد اساساً بسیاری از راهبردها و سیاست‌های ارائه شده در بسته سیاستی دولت، بیش از آنکه متوجه سال‌های 1393 و 1394 باشد، به نوعی ماهیت تعیین خطی مشی دولت در ادامه آن را دارد. در صورتی که این مسئله را بپذیریم (در غیر این صورت اساساً ارائه بسته فاقد معنا خواهد بود)، باید دید مهمترین راهبردهای بسته با این نگاه چیست به‌خصوص آنکه اقتصاد ایران از مشکلات ساختاری خاص خود رنج می‌‌برد که لازم است به آن توجه شود.

از جمله این مشکلات ساختاری می‌توان به عملکرد نامطلوب تخصیص منابع بانکی، وابستگی تولید به واردات، ناکارآمدی نظام مالیاتی و وابستگی دولت به نفت و منابع سیستم بانکی، فساد، اقتصاد زیرزمینی و قاچاق سازمان‌‌یافته، انرژی‌بری بالای صنایع و... اشاره کرد. دولت در بسته تحلیلی و سیاستی خود اصلاح برخی قیمت‌های کلیدی نظیر نرخ سود بانکی، ارز و انرژی را راه‌حل معرفی کرده است.

به‌عنوان مثال دلیل وابستگی بالای بنگاه‌‌ها و فساد سیستم بانکی را به پایین بودن نرخ سود نسبت می‌‌دهد، وابستگی تولید به واردات را به نرخ پایین ارز حقیقی ارتباط داده است و انرژی‌بری بالا را صرفاً معلول پایین بودن قیمت انرژی بیان کرده است.

در رابطه با انضباط مالی دولت عمدتاً تمرکز بر کنترل پایه پولی قرار گرفته است. با این نگاه در سیاست‌های بانکی بیش از آنکه به اصلاح نظام بانکی در تخصیص منابع توجه شود به اصلاح نظام تعیین نرخ سود بانکی و افزایش سرمایه بانک‌ها تمرکز شده است، در سیاست‌های مالی بیش از اصلاح نظام مالیاتی بر کم و زیاد کردن برخی مالیات‌ها تأکید شده است یا موضوع فساد (لااقل در بخش دولتی) اساساً نادیده گرفته شده است.

در این گزارش به‌طور ملموس دولت بر ابزارها و روش‌هایی برای خروج از رکود تورمی تأکید کرده است که تقریباً در اختیار دولت بوده و اراده دولت بر انجام آن می‌‌تواند تا حد زیادی تضمینی برای تحقق آنها (فارغ از اینکه نتیجه مورد نظر رخ می‌‌دهد یا خیر) باشد.

سیاست‌هایی از قبیل کنترل رشد نقدینگی، تجهیز منابع مالی، انتخاب بخش‌‌های پیشرو، تخصیص منابع بودجه عمومی، تشویق صادرات و... از جمله عواملی هستند که تا حد زیادی دست دولت برای انجام آن باز است. با در نظر گرفتن این موضوع و رویه‌‌های موجود در مجلس شورای اسلامی برای بررسی و تصویب قوانین، به‌نظر می‌‌رسد بهتر است مجلس از ورود به مسائل جزئی و کوتاه‌‌مدت پرهیز کرده و صرفاً مسائل مزمن اقتصاد کشور نظیر مدیریت بدهی‌‌های دولت، مسائل ساختاری نظام بانکی (مرتبط با مطالبات معوق، اموال مازاد سیستم بانکی، بازار غیرمتشکل پولی و...) مورد بررسی و تصویب قرار گیرند.

*ملاحظات مرتبط با جزئیات بسته سیاستی

تورم حدود 40 درصد پس از شوک ارزی (که البته یک شوک مقطعی و نه مستمر بوده) ایجاد شد و طبیعی است که در صورت عدم تکرار رشد نرخ ارز، کاهشی قهری و طبیعی در نرخ تورم اتفاق بیافتد. لذا تلقی یک کاهش قابل توجه در نرخ تورم در تاریخ معاصر ایران و انتساب آن به مدیریت پولی و اقتصادی دولت که تاکنون اقدام قابل ملاحظه‌ و مؤثری بجز کنترل نسبی پایه پولی صورت نداده تا حد زیادی دور از واقعیت و بزرگنمایی است و به‌نظر می‌رسد آزادسازی یک دفعه نرخ‌های سود بانکی در شرایط تورمی موجب رشد این نرخ شود و این امر هزینه تولید و سرمایه‌گذاری را بیشتر از گذشته افزایش دهد.

لااقل در کوتاه‌مدت می‌تواند موجب تورم بیشتر گردد. هر چند در شرایط اقتصادی موجد ساختارهای نهادی و اقتصادی سالم، این امر در بلندمدت و میان‌مدت می‌تواند موجب کاهش تورم و رشد تولید و اشتغال شود، لکن در شرایط فعلی این نتیجه تا حدودی بعید و دور از انتظار خواهد بود.

در بخش سیاست‌های ارزی، مدیریت نرخ ارز به‌وسیله افزایش اثرگذاری ابزارهای کنترلی بانک مرکزی، کاهش شکاف میان نرخ ارز بازار و مبادله‌‌ای و تعدیل نرخ ارز متناسب با تورم اصلی‌‌ترین راهبردهای دولت بیان شده است. کمتر کارشناسی را می‌‌توان یافت که به کلی این سه راهبرد اقتصادی در زمینه ارز را رد کند. مهمترین ملاحظه‌‌ای که در این رابطه وجود دارد زمان است که جای آن به کلی در گزارش دولت خالی است.

به‌عنوان مثال مشخص نشده است که رفع شکاف موجود میان نرخ ارز مبادله‌‌ای و بازار چه زمانی صورت می‌‌گیرد. واضح است زمانی که مشکلات مربوط به تحریم‌‌های اقتصادی رفع شده و درآمدهای ارزی کشور افزایش یابد امکان تحقق این هدف فراهم می‌‌شود. با این حال، درست در همین زمان است که ممانعت از کاهش نرخ ارز حقیقی با هدف کنترل تورم و حتی رشد اقتصادی کوتاه‌‌مدت دشوار می‌‌شود. علاوه‌بر این در حال حاضر نیز میان سیاست ارزی بیان شده با برخی اهداف دیگر تعارضاتی وجود دارد.

به‌ عنوان مثال حفظ نرخ ارز موجود و حتی افزایش آن با نرخ تورم برمبنای سیاست بیان شده با اهداف مطرح شده در زمینه افزایش صادرات غیرنفتی سازگاری دارد، اما می‌‌تواند با هدف اصلی یعنی خروج غیرتورمی از رکود در دوره مورد نظر در تعارض باشد.

در ارتباط با سیاست‌های مالی تمرکز اصلی بر انضباط مالی دولت، مدیریت بدهی‌‌ها و مطالبات دولت و برخی اصلاحات مالیاتی است. به‌طور ضمنی اصرار دولت در کنترل و مدیریت ترکیب پایه پولی، نشانگر تلاش پیشنهاددهندگان بسته سیاستی برای مدیریت منابع و مصارف بودجه در راستای توازن بودجه‌‌ای است، اما امکان تحقق این هدف از طریق کانال مذکور محل تردید است.

به‌عبارت دیگر میزان مقاومت بانک مرکزی در راستای کنترل پایه پولی نامشخص است به‌خصوص آنکه در خود بودجه نیز راهکار قابل اتکایی برای تضمین توازن بودجه ارائه نشده است. هرگونه چالش در تحقق منابع بودجه‌ای می‌‌تواند پایه‌‌های سیاست اتخاذ شده در حوزه پولی را سست نماید. در این صورت بسیاری از سیاست‌های مرتبط دیگر در حوزه پولی، ارزی، بانکی و غیره نیز تحت‌الشعاع قرار خواهد گرفت.

در ارتباط با مدیریت بدهی‌‌های دولت، تصمیم دولت بر تشکیل واحد سازمانی جداگانه جهت احصا، ثبت و پایش بدهی‌ها و تعهدات دولت و نگهداری متمرکز حساب‌ها در وزارت امور اقتصادی و دارایی، که برای نخستین بار در سابقه بودجه‌ریزی ایران به آن توجه شده است، راهکاری اصولی و توصیه شده حسب تجربه‌های جهانی است، که امکان مدیریت بدهی‌ها و تعهدات دولت را فراهم خواهد کرد.

اما به‌منظور پایداری و ضابطه‌مند کردن آن و آگاهی نمایندگان مجلس بر چگونگی انجام آن، به‌عنوان اقدام تکمیل‌کننده سیاست اتخاذی دولت، پیشنهاد می‌شود وزارت امور اقتصادی و دارایی ملزم به گزارش وضعیت دارایی‌‌ها و بدهی‌‌ها به مجلس شود، ثانیاً در هر سال وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شود به همراه ارائه لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی، گزارش بدهی‌ها و تعهدات ناشی از اجرای بودجه را تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید. علاوه‌بر این انتشار اوراق خزانه اسلامی و امکان خرید و فروش آن به‌عنوان جایگزینی برای اوراق قرضه دولتی که در سایر کشورها مرسوم است توصیه می‌‌شود.

در ارتباط با سیاست‌های مالیاتی پیشنهادی، دولت با این تعارض مواجه بوده است که برخی اصلاحات مالیاتی را به نحوی انجام دهد که هم مشوق تولید و تقاضا باشد و هم منابع مالیاتی بودجه را با کاهش جدی مواجه نکرده و توازن بودجه را حفظ کند. در نهایت نیز پیشنهادی که در حال حاضر در قالب اصلاح قانون مالیات‌‌های مستقیم در مجلس مطرح هستند را ارائه داده‌‌اند که اولاً تصویب و اجرای مؤثر آنها احتمالاً به دوره مورد نظر دولت (1393 و 1394) نمی‌‌رسد و ثانیاً متضمن سازگاری با سایر سیاست‌های مالی دولت نیست.

افزایش 2 درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده در سالی که بنا به گزارش دولت نیاز مبرم به تحریک تقاضا از طریق تخفیف‌‌های مالیاتی وجود دارد، (که به‌منظور تأمین منابع طرح‌‌هایی نظیر بیمه سلامت صورت گرفت) نیز خود حاکی از وجود چنین تعارضاتی در عرصه اجرایی می‌‌باشد.

به‌منظور تشویق تولید و تقاضا از کانال سیاست‌های مالیاتی اولاً کاهش نرخ مالیات موضوع ماده (105) قانون مالیات‌های مستقیم برای اشخاص حقوقی غیردولتی تولیدی (واحدهای تولیدکننده کالا) از 25 درصد به 20 درصد می‌‌تواند راهکار مناسبی باشد. ثانیاً عدم افزایش نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده (به‌عبارتی توقف اجرای تبصره «2» ماده (117) قانون برنامه پنجم) در سال 1394 نیز در شرایط فعلی اقتصاد ایران مفید خواهد بود.

مهمترین راهبرد بسته پیشنهادی دولت در رابطه بهبود محیط کسب‌ و کار که بر اهمیت آن تأکید ویژه‌‌ای کرده است، کاهش هزینه و زمان فرآیندهای مختلف فعالیت‌‌های اقتصادی برمبنای شاخص‌های بانک جهانی از طریق الزام دستگاه‌‌های مرتبط با آنهاست.

در این رابطه علاوه‌بر وجود تردیدهایی درخصوص صحت اطلاعات بانک جهانی در مورد ایران (که سبب شده برخی دستگاه‌های مرتبط رایزنی‌هایی در این رابطه با بانک جهانی داشته باشند)، انطباق پیگیری خط کلی پیشنهادی بانک با واقعیت‌های جامعه ایرانی محل تردید است.

به‌عنوان مثال تسهیل ثبت شرکت‌ها با رویکرد مورد تأکید بانک جهانی بدون کارآمدی نظام قضایی برای رسیدگی سریع به تخلفات شرکت‌هایی که با انگیزه‌های غیرقانونی تشکیل شده و وجودشان موجد نااطمینانی و اختلال در محیط کسب‌ و کار است یا تأکید بر کاهش مالیات‌ها در اقتصاد ایران که یکی از مسائل اصلی آن قطع وابستگی به نفت با اتکا به مالیات‌ها است، مشخص نیست چقدر با واقعیت‌‌های اقتصاد ایران تطابق داشته باشد. علاوه‌بر همه اینها با توجه به تجربه سال‌های اخیر و انبوه مصوبات و مقررات و حتی اقدامات موجود، بهبود قابل توجه در محیط کسب‌ و کار در سال 1393 و 1394 دور از انتظار است.

مهمترین راهبردهای دولت در زمینه تأمین مالی بانک‌ها را می‌‌توان افزایش سرمایه بانک‌ها، وصول مطالبات معوق بانک‌ها، فروش اموال مازاد بر مقررات بانک‌ها، کاهش بدهی دولت به بانک‌ها، ایجاد زمینه خرید و فروش اوراق مشارکت دولتی در بازار سرمایه و تقسیم کار میان بازار پول و سرمایه برای تأمین مالی بنگاه‌‌های بزرگ توسط بورس و بنگاه‌‌های کوچک و متوسط توسط بانک‌ها دانست.

تقریباً همه راهبردهای اصلی فوق قابل قبول و بعضاً ضروری هستند، اما عملیاتی بودن آنها به‌منظور تحقق اهداف مورد نظر محل تردید است. به‌عنوان مثال افزایش سرمایه بانک‌ها از محل مازاد بودجه در شرایطی که مسئله اصلی کشور کسری بودجه است، جای بحث دارد. در مورد سایر سیاست‌ها نیز می‌‌توان چنین ادعا کرد که در عمل با روش‌های پیشنهادی در سال 1393 و 1394 عملاً انتظار افزایش توان مالی شبکه بانکی برای کمک به خروج از رکود محقق نخواهد شد. اما پیگیری این سیاست‌ها به‌عنوان سیاست‌های اصلاح زیرساخت اقتصاد کشور ضروری است.

در رابطه با سیاست کاهش بدهی‌‌های دولت به بانک‌ها از طریق ممنوعیت خرید اوراق مشارکت دولت توسط بانک‌ها و واگذاری اوراق فعلی و خرید و فروش این اوراق در بازار ثانویه ذکر این نکته ضروری است که یکی از مهم ترین دلایل اقبال نسبت به اوراق مشارکت میزان نقدپذیری بالای آن است به‌گونه‌ای‌ که خریداران اطمینان دارند که می‌توانند در کمترین زمان ممکن آن را به وجه نقد تبدیل کنند و این استقبال نسبتاً مناسب خریداران اوراق مشارکت است که آن را به ابزاری قابل برنامه‌ریزی برای اجرای سیاست‌ها تبدیل می‌کند.

هرچند ممنوعیت بازخرید اوراق مشارکت توسط بانک‌های عامل و عرضه آنها در بازارهای ثانویه از لحاظ اقتصادی و منطقی توجیه دارد. با این حال با در نظر گرفتن جمیع شرایط استقبال از این اوراق در بازار ثانویه محل تردید است.

یکی دیگر از موارد مغفول مانده در سیاست‌های پیشنهادی دولت، مباحث مربوط به ذینفع واحد و اقدام بانک‌ها به ارائه تسهیلات کلان به شرکت‌های لایه اول و لایه دوم و اشخاص مرتبط است که در این خصوص به‌کارگیری سامانه‌های شفافیت و نظارت برخط بر عملیات بانکی از ضرورت بالایی برخوردار است. از این‌رو یکی از چالش‌های مهم نظام بانکی عدم نظارت کافی و مؤثر بانک مرکزی بر بانک‌های کشور درخصوص میزان سرمایه‌گذاری و تسهیلات اعطایی به اشخاص مرتبط است.

براساس گزارش معاونت نظارتی بانک مرکزی  میانگین نسبت تسهیلات و تعهدات مرتبط در نظام بانکی کشور برابر با 71 درصد است (براساس آیین‌نامه تسهیلات مورخ 1389، حداکثر خالص مجموع تسهیلات و تعهدات به اشخاص مرتبط نباید از 25 درصد مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته مؤسسه اعتباری تجاوز نماید).

مهمترین ملاحظه‌‌ای که در رابطه با سیاست‌های پیشنهادی مرتبط با فعالیت‌‌ها و محرک‌‌های خروج از رکود وجود دارد، مربوط به چگونگی انتخاب بخش‌‌های اولویت‌‌دار برای حمایت مالی در راستای خروج از رکود است. در این میان انتخاب بخش نفت و گاز به‌عنوان بخش پیشران بحث‌‌هایی را ایجاد کرده است چرا که این بخش علی‌‌رغم اهمیت آن در اقتصاد ایران، از پتانسیل اشتغال‌زایی بالایی برخوردار نبوده و اساساً با توجه به شرایط تحریم موجود که عملاً امکان استفاده از همه ظرفیت‌های تولیدی موجود هم فراهم نیست، مشخص نیست توسعه این بخش‌‌ها چگونه توجیه‌پذیر است به‌خصوص آنکه دولت نیز یکی از فروض خود را تداوم وضع موجود تحریم‌‌ها قرار داده است.

با توجه به وضعیت فعلی اقتصاد ایران و نیاز کشور به رشد اقتصادی و ایجاد شغل، اتخاذ برخی راهبردها در حوزه بازرگانی در این راستا ضروری است. این راهبردها عبارتند از: تقویت صادرات غیرنفتی به‌منظور رشد تولید، اشتغال و جبران کمبود تقاضا، تحریک تقاضای داخلی با محرک‌های بازرگانی، مدیریت واردات با هدف افزایش کیفیت اشتغال‌زایی رشد. در بسته پیشنهادی دولت برخی پیشنهادات در راستای تشویق صادرات و تحریک تقاضای داخلی ارائه شده است، اما در زمینه مدیریت واردات که یکی از شرایط اصلی افزایش کیفیت رشد اقتصادی از نظر اشتغال‌زایی است، راهبرد مشخصی ارائه نشده است. در مورد اجرایی شدن در زمان مورد نظر سیاستگذاری و تأثیرگذاری سیاست‌های مرتبط با تحریک تقاضای خارجی و داخلی برای محصولات تولیدی داخلی نیز تردیدهایی وجود دارد.

در بسته پیشنهادی مسئله کمبود آب که بنابر نظر بسیاری از کارشناسان در حال حاضر برای ایران یک مسئله بلندمدت تلقی نشده و کوتاه‌‌مدت است و تأثیر آن بر انتخاب بخش‌‌های پیشران اقتصادی بحثی صورت نگرفته است.

در انتهای این گزارش، جدولی درخصوص بررسی تحقق راهبردهای اصلی دولت در راستای خروج غیرتورمی از رکود طی سال‌های 1393 و 1394 منتشر شده است.